Autora:Lilian Renny Fernandes(*)
1
- Introdução:
A
prestação de assistência social durante o período eleitoral, por parte do
candidato ou à sua ordem, é, notoriamente, uma conduta vedada em lei, art. 41-A
da Lei n.º 9.504/97, tipificada como captação ilícita de sufrágio.
O
questionamento que surge é: Como essa mesma conduta é disciplinada após eleito.
Qual o regramento jurídico no transcurso do exercício do mandato parlamentar?
São questões a serem elucidadas no presente artigo.
Palavras-Chave: assistência
social. Período eleitoral. captação ilícita de sufrágio. Conduta vedada em lei.
2 – Constituição Federal:
O
texto Constitucional, em seu primeiro artigo, traz expressamente que a
República Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito.
Em diversos Títulos e Capítulos da Carta Magna é possível identificar direitos,
garantias e ferramentas para que a Democracia não fique apenas no plano da
abstração, e, sim, formalmente aplicada e vivenciada por seus cidadãos.
A
Constituição Federal nos assegura direitos políticos, os quais garantem o
exercício do sufrágio universal, pelo voto direto e secreto.
Portanto,
o pleno exercício da democracia também tem relação com o voto livre e o
convencimento do eleitor por meio da divulgação de planos, ideias e ideais
políticos, livre do oferecimento de qualquer vantagem pessoal.
"Para
implementação do jus sufragii a
Justiça Eleitoral procede desde o alistamento eleitoral até a expedição de diplomas
ao candidatos eleitos. Esta Justiça especializada prepara, realiza e apura as
eleições mediante: alistamento eleitoral; registro e cassação de registro de
candidaturas; julgamento de impugnações de registros partidários ou de
candidaturas, e de arguições de inelegibilidade; julgamento dos crimes
eleitorais; fiscalização da propaganda eleitoral; expedição de diplomas aos
candidatos eleitos e o seu cancelamento. (CALIMAN, 2005, p. 44-45)"
A
vedação ao oferecimento de vantagem, em troca do voto, está implícita no teor
do art. 14 do texto constitucional: “A soberania popular será exercida pelo
sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e,
nos termos da lei.” (BRASIL, 1988).
Por ser a República Federativa do Brasil um
Estado democrático de direito, consectário lógico é inferir que o voto seja exercício
pleno da cidadania, livre de subterfúgios ilegais e amorais, como o
oferecimento de vantagem indevida.
Como veremos a seguir, tanto o texto constitucional
quanto a legislação eleitoral, deixam claros que, a partir do registro da candidatura,
até o resultado das eleições, é vedado a promoção do assistencialismo, ou seja,
distribuição gratuita de bens e serviços de caráter sociais.
Entretanto,
podemos interpretar que, após eleito, no caso específico do legislativo, a
prestação do assistencialismo no transcurso da legislatura é livre até que impere
o próximo período eleitoral? É o que pretendemos elucidar, nos próximos
parágrafos, com estudo conjunto da Legislação eleitoral e da jurisprudência.
3 – Legislação Eleitoral:
Com
vistas a disciplinar o art. 14, da Constituição Federal de 1988, foi editada, e
entrou em vigor em 30 de setembro de 1997, a Lei nº 9.504/1997, que estabelece
normas para as eleições.
Mesmo
sendo uma lei extensa e com definições gerais bastante precisas, não seria
crível que pudesse apresentar respostas satisfatórias para toda e qualquer
situação que se apresentasse, tendo em vista a complexidade e a dinâmica da temática
eleitoral no Brasil.
Não
por acaso o legislador decidiu manter no corpo da Lei, dispositivo que confere
ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE) o poder de baixar atos administrativos que
pudessem explicitar e operacionalizar as determinações nela contidas.
"Art.
105. Até o dia 5 de março do ano da
eleição, o Tribunal Superior Eleitoral, atendendo ao caráter regulamentar e sem
restringir direitos ou estabelecer sanções distintas das previstas nesta Lei,
poderá expedir todas as instruções necessárias para sua fiel execução, ouvidos,
previamente, em audiência pública, os delegados ou representantes dos partidos
políticos." (BRASIL, Lei 9.504/1997, de 30 de setembro de 1997).
Conforme
disposto no art. 92 da Constituição Federal, a Justiça Eleitoral é um órgão de
jurisdição especializada, integrante do Poder Judiciário, a qual compete à
organização do processo eleitoral.
Nos artigos 22 e 23 do Código Eleitoral,
estão dispostas as competências judiciais do Tribunal Superior Eleitoral. O
Código Eleitoral, em seu art. 1º e art. 23, IX, atribui ao TSE poder para
regulamentar matéria de competência do órgão colegiado que as instituiu, o que
possibilita a criação de situações gerais e abstratas, por meio de resoluções,
com a finalidade de assegurar a execução das leis eleitorais.
Segundo
José Jairo Gomes (2012), a resolução é um "ato normativo emanado de órgão
colegiado para regulamentar matéria de sua competência" (GOMES, 2012, p. 68).
Assim,
todas as vezes que é provocado a se manifestar sobre fato controverso ou indefinido
ou mesmo na proximidade dos pleitos eleitorais, o TSE edita Resoluções com o
intuito de estabelecer parâmetros, com o objetivo de tornar mais transparente e
conferir maior segurança jurídica e lisura às eleições.
O
regramento acerca da captação ilícita de sufrágio está disciplinado no art.
41-A da Lei nº 9.504/1997, o qual tipifica a conduta denominada compra de
votos, que consiste em oferecer vantagem pessoal para o eleitor em troca do
voto. Nesse sentido:
"A
caracterização da captação ilícita de sufrágio pressupõe a ocorrência
simultânea dos seguintes requisitos: a) prática de uma das seguintes condutas:
doar, oferecer, prometer ou entregar bem ou vantagem pessoal de qualquer
natureza, b) fim específico de obter o voto do eleitor, c) atestar a evidência
de dolo ou por meio de violência ou grave ameaça, d) participação ou anuência
do candidato beneficiário na prática do ato. (AGRA, 2018, p. 229)"
Depreende-se
do sentido da norma que a caracterização da captação ilícita depende da
concomitância dos seguintes requisitos: prática de uma das condutas expressas
no art. 41-A da Lei n.º 9.504/1997 e a finalidade de obter o voto do eleitor. A
essência dessa vedação é a assegurar a liberdade de voto e o livre
convencimento do eleitor. (AGRA, 2018).
O
texto do art. 41-A da Lei n.º 9.504/1997 é taxativo quanto ao lapso temporal de
aplicabilidade da proibição das condutas: desde o registro da candidatura até o
dia da eleição. Nesse período fica vedado doar, oferecer, prometer, ou entregar,
ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer
natureza, inclusive emprego ou função pública.
Durante
o período eleitoral o objetivo perseguido é o convencimento do eleitor. Entretanto,
deve ser observado o regramento jurídico competente, o qual impõe limites
éticos e legais com fins de manter a lisura, o equilíbrio e a equidade entre os
candidatos, e a preponderância da vontade soberana do eleitor. Bastando, para
caracterizar o ilícito, a promessa de vantagem. A concretização do fato consubstancia
o ato, não sendo requisito de prova da prática.
"À
incidência da norma basta a promessa ou o oferecimento de vantagem de qualquer
natureza. A entrega ou a consumação do benefício prometido apenas qualifica o fato
ilícito, vez que a prova da sua ocorrência fica mais facilitada. [...] A
vantagem pessoal oferecida ao eleitor pode ser de qualquer natureza: dinheiro, bicicletas,
lotes de terreno, vestido de noiva, feira, cheque, cestas básicas, dentadura,
sapatos, panelas etc. além de bens materiais, vantagens imateriais como cargo
ou emprego, público ou privado, ensejam a sanção prevista de perda do registro
de candidatura. (COSTA, 2016, p. 259)"
O
tema também é tratado no Código Eleitoral, Lei nº 4.737/1965, que tipifica, em
seu art. 299, como crime a compra de votos, prevendo pena de prisão de até
quatro anos para aqueles que oferecem ou prometem alguma quantia ou bens em
troca de votos.
Em suma, a vantagem oferecida é aquela individualizada. Conforme
o parágrafo primeiro da Lei n.º 9.504/1997, para a caracterização da conduta
ilícita, é desnecessário o pedido explícito de votos, bastando a evidência do
dolo, consistente no especial fim de agir.
Vantagem
indevida oferecida de forma coletiva, como doações de cestas básicas ou
materiais de construção, poderá ser enquadrada em abuso do poder político ou
econômico, também disciplinado na Lei n.º 9.504/1997, lei das eleições. Nesse
sentido expressa o Tribunal Superior Eleitoral:
"RECURSO
CONTRA EXPEDIÇÃO DE DIPLOMA. PRELIMINARES. AFASTADAS. MÉRITO. ABUSO DO PODER
ECONÔMICO. POTENCIALIDADE. PROVIMENTO. 1. Apontamento pelo Ministério Público
do fato de terem sido apreendidas quinze cestas
básicas na residência de um cabo eleitoral do candidato, que seriam
distribuídas a eleitores. 2. Apreensão ocorrida no Município de Rio Branco,
onde o candidato obteve alta concentração de votos (77,30%), de um total de
3.304 votos. 3. O abuso do poder
econômico foi reconhecido por decisão deste Tribunal (RO nº 741, rel. Min.
Gomes de Barros, julgado em 22.2.2005). 4. Verifica-se a potencialidade da
conduta e o consequente comprometimento
do processo eleitoral. 5. Recurso provido para, nos termos do art. 262, IV,
do Código Eleitoral, invalidar o diploma expedido em nome de Roberto Barros
Filho. (Recurso contra Expedição de Diploma nº 616, Acórdão, Relator(a) Min.
José Delgado, Publicação: DJ - Diário de
justiça, Data 23/08/2006, Página 107)" (grifo nosso)
Portanto,
a legislação eleitoral deixa clara que, a partir do registro da candidatura,
até o resultado das eleições, é vedado a promoção do assistencialismo. Quanto às
doações e o assistencialismo prestado após eleito para o legislativo, durante os
quatro anos da legislatura, a norma é silente.
4 – Jurisprudência:
A
jurisprudência do Tribuna Superior Eleitoral é uníssona quanto à definição do
termo inicial e final de aplicabilidade do art. 41-A da Lei n.º 9.504/1997,
data em que o registro da candidatura é requerido, até o resultado da eleição:
"Representação
pela prática da conduta vedada pelo artigo 41-A da Lei n.º 9.504, de 1997. Cassação
de registro. Termo inicial do interregno previsto na norma indicada. Finalidade
eleitoral necessária para caracterização da conduta punível. 1. O termo inicial do período de incidência
da regra do artigo 41-A da Lei n.º 9.504, de 1997, é a data em que o registro
da candidatura é requerido, e não a do seu deferimento. 2. Para a
caracterização de conduta descrita no artigo 41-A da Lei n.º 9.504, de 1997, é
imprescindível a demonstração de que ela foi praticada com o fim de obter o
voto do eleitor.
(Recurso
Especial Eleitoral nº 19229, Acórdão de, Relator(a) Min. Fernando Neves,
Publicação: DJ - Diário de justiça,
Volume 1, Data 05/06/2001, Página 111)" (grifo
nosso)
Gesto
filantrópico durante o período eleitoral, com a finalidade de captação de
votos, é conduta vedada na Lei n.º 9.504/1997, caracterizada, quando praticada
forma coletiva, como abuso do poder econômico. Não pode o candidato se valer da
posição ocupada para criar vínculo político com o eleitor, condicionando a prestação
de serviços comunitários ao compromisso do voto nas urnas.
"RECURSO
ORDINÁRIO. ELEIÇÕES 2014. DEPUTADO FEDERAL. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL
ELEITORAL. ABUSO DE PODER POLÍTICO E ECONÔMICO. ART. 22 DA LC 64/90.
ASSISTENCIALISMO. CENTRO SOCIAL. FINALIDADE ELEITOREIRA. CONFIGURAÇÃO. CONDUTA
GRAVÍSSIMA. DESEQUILÍBRIO. LEGITIMIDADE DO PLEITO. PARIDADE DE ARMAS. CAPTAÇÃO
ILÍCITA DE SUFRÁGIO. ART. 41-A DA LEI 9.504/97. NÃO COMPROVAÇÃO. PROVIMENTO
PARCIAL. Trata-se de Ação de Investigação Judicial Eleitoral (AIJE) ajuizada
pelo Parquet em desfavor de Francisco dos Santos ("Chico
Borracheiro") - suplente de Deputado Federal nas Eleições 2014 e, antes,
Vereador de Duque de Caxias/RJ eleito em 2012 - por supostos abuso de poder
econômico e político (art. 22, caput, da LC 64/90) e compra de votos (art. 41-A
da Lei 9.504/97). Alega-se que o candidato valeu-se do cargo de vereador e,
ainda, do centro social Entidade Luz do
Amanhã Criança Esperança (ELACE), por ele fundado, para alavancar sua
candidatura, oferecendo inúmeros serviços gratuitos, em especial médicos, a
milhares de pessoas, e distribuindo material publicitário da instituição em
conjunto com santinhos referentes ao cargo em disputa, de forma a associar seu
nome aos trabalhos em favor da comunidade. [...] Assim, mantém-se o aresto regional
na parte em que afastou ocorrência do ilícito do art. 41-A da Lei
9.504/97. Recurso ordinário provido em
parte para cassar o diploma de suplente
de deputado federal de Francisco dos Santos e declarar sua inelegibilidade por
oito anos por abuso de poder econômico e político. (Recurso Ordinário nº
800319, Acórdão, Relator(a) Min. Herman Benjamin, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data
19/12/2018). "(grifo nosso)
A
jurisprudência encontrada que conecta: exercício do cargo legislativo, reeleição
e abuso de poder ou captação ilícita de sufrágio, tem repercussão na conduta praticada
no período compreendido entre o registro da candidatura e a data da eleição. Deixando
claro que o uso do cargo político para deturpar a livre vontade do sufrágio do
eleitor é conduta vedada pela Lei n.º 9.504/1997. Quanto a prática das condutas
vedadas após eleito e durante o exercício do mandato legislativo, não foi
encontrada repercussão.
"RECURSO
CONTRA EXPEDIÇÃO DE DIPLOMA. ELEIÇÕES 2006. DEPUTADO ESTADUAL. CANDIDATO A REELEIÇÃO. MANUTENÇÃO DE ALBERGUES.
ASSISTÊNCIA GRATUITA. CAPTAÇÃO DE SUFRÁGIO. ABUSO DO PODER ECONÔMICO.
DESCARACTERIZAÇÃO. PEDIDO DE VOTOS. PROVA.
POTENCIALIDADE.
AUSÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.
1.
A caracterização da captação ilícita de sufrágio exige a prova de que a conduta fora condicionada ao voto do eleitor, o que
não ficou provado no caso dos autos.
2.
O abuso do poder econômico decorrente da manutenção
de albergues pelo recorrido não ficou configurado, tendo em vista a
ausência da potencialidade lesiva.
3.
Negado provimento ao recurso contra expedição de diploma.
(RECURSO
CONTRA EXPEDIÇÃO DE DIPLOMA nº 711, Acórdão, Relator(a) Min. Marcelo Ribeiro,
Publicação: DJE - Diário de justiça
eletrônico, Data 05/10/2009, Página 56)" (grifo nosso)
"RECURSO ORDINÁRIO. ELEIÇÕES 2014.
DEPUTADO ESTADUAL. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL. ABUSO DE PODER
POLÍTICO. ASSISTENCIALISMO EM COMITÊ DE
CAMPANHA. CONFIGURAÇÃO. PROVIMENTO.
Histórico da Demanda [...] 2. Alega-se que a recorrida, valendo-se do cargo
de vereador e objetivando alavancar sua candidatura para deputada, distribuiu
em seu comitê de campanha remédios e receituários e intermediou consultas,
exames e cirurgias pelo Sistema Único de Saúde (SUS), tendo como contrapartida
dos eleitores beneficiados a afixação de propaganda em suas residências. [...] 8. Constitui abuso de poder político e econômico
a atuação de vereadores que, se aproveitando de calamidade de sistema público
de saúde, intermediam exames, cirurgias e entrega de remédios, visando angariar votos para pleito futuro.
Precedente: REspe 319-31/RJ, redatora para acórdão Min. Luciana Lóssio, DJE de
31.3.2016. 9. O ilícito é incontroverso
e as circunstâncias são gravíssimas. O comitê de campanha da recorrida
funcionou, no período de julho a setembro de 2014, como verdadeiro centro
assistencialista para viabilizar benefícios ligados ao SUS (receituários,
exames, cirurgias, remédios e consultas), a
partir do uso de sua influência política como Vereadora, tendo como objetivo
final eleger-se Deputada com os votos de quem a procurava. [...] 11. Segundo a recorrida, sua irmã
"administrava as atividades no local e recebia as equipes de campanha
[...] para as atividades políticas" e, de outra parte, "os cadernos
de anotações [...] evidenciam que a investigada, na
Qualidade de Vereadora [...], honra os
votos recebidos, disponibilizando equipes para ouvir a população em seus
reclames diários" (fl. 361). Em outras palavras, no mesmo lugar em que
"honrava", mediante assistencialismo incompatível com o cargo, os
votos recebidos no pleito municipal, a
recorrida também fazia propaganda da eleição que se aproximava,
associando sua pessoa às benesses e vindo assim a comprometer a lisura do
pleito. 12. A conduta em análise não possui nenhum liame com o exercício
da vereança, cujas funções são de cunho apenas legislativo, deliberativo,
fiscalizador ou julgador. O simples fato de serviços de saúde pública
terem sido catalisados por agente político sem a devida competência legal, seja
para administrá-los ou executá-los, denota
desvio de finalidade. 13. Nesse
ambiente, em que tais serviços e atos de campanha se confundiam, sobreleva o intento de se construir
vínculo político com os inúmeros eleitores que a procuravam, visto que,
dos documentos apreendidos, constam 370
"autorizações para colocação de
propaganda eleitoral em bem de propriedade particular" (fls. 48, 149 e
316) e 190 formulários intitulados "bate-papo 2014" com a seguinte
pergunta: "você daria a Juliana do Táxi, Mulher, Jovem, no seu 2º mandato de
Vereadora a oportunidade de ser Deputada Estadual de Duque de Caxias?"
(fls. 48 e 318). 14. É certo que a
recorrida se apresentou como
inequívoca porta de acesso para fruição de serviço de natureza pública,
aferindo, ao fim e ao cabo, notórios dividendos eleitorais. O uso do
cargo constituiu elemento distintivo ante os demais candidatos em condições
normais de disputa. [...] 16. Quanto à
gravidade dos fatos, além de amplamente demonstrada pelas circunstâncias acima,
tem-se notória confusão entre público
e privado diante do uso de cargo político para alavancar candidatura a outro,
aproveitando-se a recorrida da calamidade de sistema de saúde para obter votos
da população carente (art. 22, XVI, da LC 64/90). Conclusão: 17. Recurso ordinário provido para cassar o
diploma de suplente de deputado estadual da recorrida e declará-la inelegível
por oito anos por abuso de poder econômico e político, comunicando-se, com
urgência, ao TRE/RJ. (Recurso Ordinário nº 803269, Acórdão, Relator(a) Min.
Herman Benjamin, Publicação: DJE -
Diário de justiça eletrônico, Data 04/10/2016, Página 145)" (grifo
nosso)
5 – Conclusão:
A
Lei n.º 9.504/1997, art. 41-A e a jurisprudência determinam o lapso temporal em
que as condutas vedadas têm repercussão no mundo jurídico, qual seja: desde o
registro da candidatura até o dia da eleição.
A prática destas mesmas condutas –
doar, oferecer, prometer, ou entregar, ao eleitor, com o fim de obter-lhe o
voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou função
pública – após eleito, no transcurso do mandato parlamentar, mesmo com a
intenção de captar e fidelizar o eleitor para o próximo pleito eleitoral em que
pretenda reeleição, não encontra expressamente vedação legal e penalidade na seara
eleitoral.
É notório que o funcionamento parlamentar está diretamente ligado à
busca por reeleição. A exemplo do estudo do autor David Mayhew (1974), que detectou
que os Parlamentares buscam a reeleição como objetivo maior. Como não há vedação
à reeleição para o Legislativo, a busca pela manutenção do cargo é uma
realidade e figura como um dos primeiros objetivos entre os pares.
Portanto,
mesmo que o assistencialismo praticado durante o exercício do cargo legislativo
tenha futuro fim claramente eleitoral, por não estar compreendido no lapso
temporal de incidência da norma, não repercutirá em penalidade expressa nos
termos da Lei 9.504/1997. Por fim, salientamos que o assistencialismo ou os gestos
filantrópicos têm relação com as atribuições do poder executivo, não estando
ligados à essência do cargo legislativo, cujas principais responsabilidades estão
vinculadas à elaboração de leis e à fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
Administração direta e indireta.
Referências:
AGRA, Walber de
Moura. Manual Prático de Direito Eleitoral. 2 ed. Belo Horizonte: Forum, 2018;
BRASIL. Tribunal
Superior Eleitoral. Pesquisa Jurisprudencial. Disponível em: «http://www.tse.jus.br/jurisprudencia». Acesso em: 22 de março de 2019;
*LILIAN RENNY FERNANDES
-Graduada em Ciências Jurídicas;
-Pós-Graduanda em:
-Direito Tributário;
-Processo Legislativo, pelo CEFOR – Centro de Formação da Câmara dos Deputados;
- Aluna especial do curso de Mestrado Profissional em Poder Legislativo, do CEFOR Câmara dos Deputados;
-Advogada inscrita nos quadros da OAB/DF e
- Assessora Parlamentar Legislativa com atuação na Câmara dos Deputados desde março de 1999.
Nota do Editor:
Todos os artigos publicados no O Blog do Werneck são de inteira responsabilidade de seus autores.
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