Análise da gestão fiscal nos municípios da baixada santista

 

©️2026 Luiz Fernando Afonso Rodrigues

©️2026 Júlia Guazzelli de Siqueira Ferreira

©️2026 Kaiê Pasqualini

1.INTRODUÇÃO

O presente artigo trata da análise das despesas com pessoal nos Poderes Executivos dos Municípios que integram a Região Metropolitana da Baixada Santista, objetivando verificar se o limite previsto no artigo 20, inciso III, “b”, da Lei Complementar n.º 101/2000, conhecida por Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), está sendo observado.

Para tanto, faz-se necessário realizar uma abordagem geral sobre as definições de orçamento, receitas e despesas públicas, com a finalidade de promover a devida compreensão da pesquisa e de seus resultados. Ainda, importa explorar o conceito de despesa com pessoal, verificando de que maneira se deve apurar tal dispêndio, o que permite avaliar quais gastos devem ser classificados como despesa com pessoal para fins de comparação com os limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Sabe-se que o agente político não é dono da coisa pública, mas sim mero gestor dela, o que, à vista da indisponibilidade do interesse público, implica-lhe algumas restrições em seu proceder. É, pois, no interesse público que se encontra a relevância deste artigo, uma vez que a promoção da gestão pública responsável, objetivo da Lei Complementar n.º 101/2000, depende da observância das diretrizes e limites nela previstos, dentre os quais se inclui o de despesa com pessoal.

Ao tratar dos fundamentos da limitação da despesa com pessoal, Ramos Filho relembra o ensinamento de Tupinambá Castro do Nascimento:

"A máquina administrativa não pode representar, como despesa, a integralidade, ou um excessivo percentual, da receita pública. É, sem qualquer dúvida, um meio necessário para que o Estado alcance fins e objetivos. Daí, como meio, a máquina administrativa não pode significar o esgotamento do erário público, nada sobrando para as despesas de capital, como construção de obra, aquisição de equipamentos, etc. (Ramos Filho, 2025)"

2. RESULTADOS E DISCUSSÃO

Na percepção de que o Estado, enquanto gestor da sociedade, tem por dever a satisfação do interesse público e materialização de direitos humanos e fundamentais, é certo que tais atos somente ocorrem mediante efetivação de despesas. Para tanto, é imprescindível a criação do orçamento público para permitir a movimentação da máquina estatal, de modo que, na ausência desse instrumento, o Estado não chegaria até aos administrados, seus programas sociais ficariam no plano das intenções políticas e não se tornariam prescritivos (Ramos Filho, 2025).

Assim, o orçamento público, também chamado de Lei de Meios, é um ato normativo de autoria do Poder Executivo que estima receitas públicas a serem arrecadadas e fixa as despesas que serão efetuadas pela Administração Pública, direta e indireta, em período específico de tempo. Destaca-se que a integralidade dos entes federativos deverá respeitar a regra supracitada na elaboração dos projetos, visto que o ato ora em destaque exterioriza o planejamento econômico de cada governo (Ramos Filho, 2025).

Dessa maneira, a Constituição Cidadã brasileira prevê, em seção dedicada exclusivamente à temática, a questão do sistema orçamentário público, delimitando as regras que lhe são aplicáveis nos artigos 165 ao 169. Logo no dispositivo introdutório da seção, a Lei Maior define três instrumentos normativos que regem o sistema orçamentário, devendo estes ser interconectadas: a) Plano Plurianual (PPA); b) Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO); e, por fim, c) Lei Orçamentária Anual (LOA).

Primeiramente, o Plano Plurianual é o diploma que demarca as metas, prioridades, objetivos e estratégias da Administração Pública regional para um período de quatro anos, de maneira que possibilita ao governo planejar e gerir devidamente sua agenda política. Destaca-se que o PPA é executado nos três últimos anos dos mandatos em curso das autoridades dos entes federativos e nos anos inaugurais de mandato dos chefes subsequentes, havendo, portanto, execução entrelaçada (Ramos Filho, 2025).

Ademais, a Lei de Diretrizes Orçamentárias define as prioridades do Estado para determinado exercício financeiro, de modo a especificar o que será realizado no período de um ano, tudo de acordo com os ditames do PPA. Logo, é certo afirmar que a LDO funciona como instrumento de ligação entre o Plano Plurianual e a Lei Orçamentária Anual, documento este que programa as receitas e despesas para o exercício financeiro, sendo, portanto, o orçamento público propriamente dito. Isso porque é por meio da Lei das Diretrizes Orçamentárias que o Plano Plurianual é integralmente concretizado e é tal instrumento que orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual.

Em concordância com o mencionado acima, o orçamento público é composto por duas partes: a) uma referente às receitas públicas; b) outra tangente às despesas públicas.

As receitas públicas podem ser interpretadas tanto no sentido amplo quanto no sentido estrito. Em sentido amplo, são consideradas receitas públicas toda e qualquer entrada de recursos ao erário, independentemente da origem da arrecadação. Por outro lado, as receitas públicas em sentido estrito consistem em entradas ao patrimônio do Estado que não estejam atreladas a alguma perda de riqueza e apenas se ingressarem em caráter definitivo, de maneira que nem toda entrada configura receita pública. Consoante discernimento da Lei n° 4.320/1964, o Direito brasileiro reconhece a intepretação em sentido amplo (Ramos Filho, 2025).

Passando-se às despesas públicas, estas equivalem aos gastos em dinheiro arcados pela Administração Pública com serviços, obras, remuneração dos servidores e demais dispêndios para alcançar o bem estar social (Carneiro, 2025). Nas palavras de Carlos Alberto de Moraes Ramos Filho, as despesas públicas formam o complexo da distribuição e emprego das receitas para custeio dos diferentes setores da administração.

Os gastos públicos se diferem dos desembolsos particulares em três aspectos. Em primeira análise, enquanto as despesas públicas visam suprimir necessidades das comunidades que compõem o Estado, as despesas privadas tem por fundamento a satisfação de prazeres interiores. Além disso, sabe-se que a realização de despesas pela Administração Pública depende do prévio cumprimento de procedimentos específicos estabelecidos pela Constituição Federal de 1988 e pela legislação infraconstitucional, cuja observância decorre do regime jurídico-administrativo e não se impõe, nos mesmos moldes, às relações privadas. Por fim, embora objeto de divergência doutrinária, os gastos particulares pressupõem receita, ocorrendo o inverso quanto às despesas públicas, visto que é a própria despesa que definirá o montante de receita a ser arrecadada, sendo estas analisadas em um segundo plano.

Feitas as considerações preliminares da pesquisa, passa-se ao seu alicerce.

Inicialmente, cumpre destacar que o conceito de despesa com pessoal pode ser encontrado na Lei Complementar n.º 101/2000, também conhecida por Lei de Responsabilidade Fiscal, diploma normativo que instituiu normas sobre finanças públicas, com o objetivo de promover a responsabilidade na gestão fiscal.

Em seu artigo 18, caput, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece o conceito de despesa com pessoal. Desta maneira, é imprescindível saber como exatamente se deve aferir a despesa total com pessoal, para que, então, torne-se possível analisá-la em face das delimitações mencionadas. Para tanto, o § 2º da Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe que "a despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos 11 (onze) imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência, independentemente de empenho".

Além disso, o artigo 19, §1º e seus incisos, do diploma em tela trata de alguns gastos que, embora se relacionem com os de pessoal, não devem ser considerados na avaliação de obediência aos respectivos limites, que corroboram a Emenda Constitucional 19, assim dispondo:

"§1º Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computadas as despesas:

I - de indenização por demissão de servidores ou empregados;

II - relativas a incentivos à demissão voluntária;

III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6º do artigo 57 da Constituição;

IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração a que se refere o § 2^o do art. 18;

V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapáq e Roraima , custeados com resursosw transferidos pela União nqa forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art.31 da Emenda Constitucionsl nº 19;

VI - com inativos e pensionistas, ainda que pagas por intermédio de unidade gestora única ou fundo previsto no artigo 249 da Constituição Federal, quanto à parcela custeada por recursos provenientes:

a) da arrecadação de contribuições dos segurados;

b) da compensação financeira de que trata o § 9º do artigo 201 da Constituição;

c) de transferências destinadas a promover o equilíbrio atuarial do regime de previdência, na forma definida pelo órgão do Poder Executivo federal responsável pela orientação, pela supervisão e pelo acompanhamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos. (BRASIL, Lei Complementar n° 101/2000, Artigo 19, § 1º)"

É de se notar que, consoante o §3º, do artigo 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal, considera-se a remuneração bruta dos servidores para o fim de avaliação da despesa com pessoal, não sendo levadas em conta quaisquer deduções ou retenções, salvo eventual abatimento para observância do teto constitucional do funcionalismo público, estabelecido no artigo 37, inciso, XI, da Constituição da República.

Também, é imperioso mencionar a proibição contida no artigo 19, §3º, da lei complementar em questão, segundo o qual

 "[…] é vedada a dedução da parcela custeada com recursos aportados para a cobertura do déficit financeiro dos regimes de previdência" para aferição da compatibilidade da despesa de pessoal com os limites definidos.

Em relação às limitações da despesa com pessoal propriamente, registra-se que a Constituição da República, em seu artigo 169, impôs a lei complementar a tarefa de estabelecer limites para "a despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios", tema que atualmente constitui um dos objetos da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Nesse contexto, o artigo 19 da referida lei estabelece, os limites globais de gasto com pessoal, para cada ente federativo, adotando como parâmetro a respectiva receita corrente líquida.

Assim como ocorre com a despesa com pessoal, a receita corrente líquida deve ser apurada "somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores", na forma do parágrafo 3º do artigo 2º da Lei Complementar 101/2000.

As limitações impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, no tocante à despesa com pessoal, não se exaurem na previsão do artigo 19, supracitado. Com efeito, o artigo 20 do mesmo diploma fixou também limites a serem observados individualmente pelos Poderes de cada um dos entes federativos, assim como pelos Ministérios Públicos dos Estados e pelo Ministério Público da União, considerando a receita corrente líquida do ente da Federação ao qual se relacionam:

"Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

I - na esfera federal:

a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União;

b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;

c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional nº 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar;

d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União;

II - na esfera estadual:

a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;

b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;

c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;

d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados;

III - na esfera municipal:

a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;

b) 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Executivo. (BRASIL, Lei Complementar n° 101/00, Art. 19, caput)"

Ingressa-se, por fim, na verificação do atendimento ao limite estabelecido no art. 20, inciso III, alínea “b”, da LRF, em relação ao Poder Executivo dos municípios da Baixada Santista isoladamente, o que se realiza mediante análise do Relatório de Gestão Fiscal de cada um deles.

Foram analisados os relatórios mais recentes dos Poderes Executivos de cada um dos municípios em questão, ressaltando-se que os documentos foram extraídos dos respectivos portais de transparência, nos endereços eletrônicos constantes da seção de referências deste trabalho.

Inicialmente, em relação ao Município de Bertioga, como se infere do relatório concernente ao 2º quadrimestre de 2026, o total da receita corrente líquida ajustada para o cálculo dos limites relacionados à despesa com pessoal, considerando-se o mês de referência e os onze anteriores, atingiu a quantia de R$ 950.984.939,46, ao passo que a somatória da despesa com pessoal, no mesmo período, alcançou R$ 382.022.679,10, apresentando valor inferior aos limites máximo, prudencial e de alerta.

No tocante a Cubatão, o Anexo 01, do Relatório de Gestão Fiscal do 2º quadrimestre de 2026, indica que, somando-se o apurado no mês de referência e nos onze anteriores, a despesa total com pessoal representou 29,94% da receita corrente líquida desse intervalo ajustada, respeitando os limites máximo, prudencial e de alerta.

Em seu Relatório de Gestão Fiscal do segundo quadrimestre de 2026, anexo 01, o Poder Executivo de Guarujá divulgou que a respectiva despesa total com pessoal consistiu em 43,94% da receita corrente líquida ajustada, atendendo-se ao limite legal.

De acordo com o que consta do anexo 01 do Relatório de Gestão Fiscal de Itanhaém, a despesa total com pessoal correspondeu a 45,79% da receita corrente líquida ajustada, em observância ao parâmetro em tela.

O Relatório de Gestão Fiscal mais recente de Mongaguá revela que a despesa total com pessoal representou 41,94% da receita corrente líquida ajustada, patamar inferior ao limite máximo de 54% estabelecido para o Executivo dos municípios.

Ao que se infere de seu Relatório de Gestão Fiscal do segundo quadrimestre de 2026, a despesa total com pessoal do Poder Executivo de Praia Grande consistiu em 43,79% da receita corrente líquida ajustada, atendendo ao limite previsto.

Em Santos, a despesa com pessoal expressou a medida de 41,91% da receita corrente líquida ajustada, de acordo com o Relatório de Gestão Fiscal do segundo quadrimestre de 2026, apresentando compatibilidade com o previsto no artigo 20, III, "b", da Lei de Responsabilidade Fiscal.

No âmbito do Poder Executivo de Peruíbe, conforme se observa do respectivo Relatório de Gestão Fiscal do primeiro quadrimestre de 2026, a despesa com pessoal alcançou 43,42% da receita corrente líquida ajustada, apresentando compatibilidade com o previsto no artigo 20, III, “b”, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Registre-se que não foi possível obter acesso ao Relatório de Gestão Fiscal mais recente de São Vicente por meio do portal de transparência do município. Em contato pelo Serviço de Informações ao Cidadão (SIC), foi solicitado o fornecimento do documento em questão, ocasião em que a Administração informou que a solicitação havia sido encaminhada ao setor responsável. No entanto, até o momento da submissão deste artigo, não se obteve resposta quanto ao solicitado.

3. CONCLUSÃO

Do exposto, conclui-se que, considerando os respectivos Relatório de Gestão Fiscal mais recentes, o limite previsto no artigo 20, III, “b”, da LRF, está sendo observado pelos Poderes Executivos dos Municípios cuja despesa com pessoal pôde ser analisada no presente trabalho.

REFERÊNCIAS

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LUIZ FERNANDO AFONSO RODRIGUES

-Advogado graduado pela UNIMES (1993):

-Mestre em Direito Civil pela PUC (2006); e

 -Professor Universitário na UNISSANTA,  ESAMC e UNIP

JÚLIA GUAZZELLI DE SIQUEIRA FERREIRA

Quintoanista de Direito pela Universidade Santa Cecília (Santos/SP) e

Estagiária  de direito no Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região

KAIÊ PASQUALINI CANZIAN

Quartoanista de Direito pela Universidade Santa Cecília (Santos/SP) e

Estagiário  de direito noTribunal de Justiça de São Paulo.

Nota do Editor:

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