A importância dos Movimentos Sociais para a criação de Políticas Públicas e de Leis

 Autora: Cinara Ventura(*)

INTRODUÇÃO

Habitualmente, ao acessar os canais de mídia nos deparamos com matérias que versam acerca de pessoas que estiveram frente a espaços públicos e privados para manifestarem em prol de algo que elas julgam como pertinentes.

As vezes pode passar pela nossa mente coisas do tipo: Mas esse evento vai surtir em algo favorável ou essas pessoas estão manifestando em vão?

Não podendo se presumir que todas as manifestações sociais são vistas com os olhos que os manifestantes desejam, de modo que a voz destes alcancem o objetivo esperado, a ponto de mudar a visão de um órgão ou uma corporação, mas há de se ponderar que em alguns casos o clamo social foi ouvido e através dele foi criado uma lei.

É que manifestações em prol de certos assuntos que primam pelos direitos básicos e que norteiam o entendimento acerca da dignidade da pessoa humana, são ou deveriam ser acolhidos não apenas pela sociedade, mas também pelo ordenamento jurídico.

Normalmente o processo de escuta do grito social e sua mutação para se tornar uma lei ou um decreto, advém do instituto que intitulamos de "políticas públicas".

No Brasil, contamos com quatro tipos de políticas públicas, a saber, retributivas, distributivas, regulatórias e constitutivas, porém, nesse artigo, iremos abordar tão somente a política pública regulatória e sua aderência aos movimentos sociais femininos que desencadearam a criação e promulgação da Lei nº 11.340/2006, também conhecida como Maria da Penha.

 CONTEXTUALIZAÇÃO

Dentre as classes de políticas públicas, versaremos acerca da política pública regulatória, como o próprio nome nos induz, tal política visa a criação de mecanismos legais que visam a tutela do bem social e não raro, através desta política pública são criadas as leis.

No tocante ao vislumbrar sempre o bem comum, uma parcela da sociedade, ao deparar-se com situações distintas deste pressuposto, começam a refletir e elaborar formas de que tal malgrado seja erradicado, bem como afastado, e a solução normalmente encontrada para a situação é ir às ruas expressar seus pensamentos, suas convicções e até mesmo rogar pela intervenção do ordenamento jurídico para que seja feito algo em prol deste pedido.

Visando ilustrar os ditos acima, nada melhor que utilizar um dos objetos centrais deste artigo, a saber, a violência doméstica sociedade cumulada com as manifestações sociais e criação de políticas para coibir atos desta espécie e congêneres.

Assim sendo, não se trata de novidade que o coletivo feminino vem, sempre que possível, exteriorizar sua indignação com alguns atos sociais, na maioria das vezes tais atos são frutos do reflexo de submissão que parte da camada social pensa e tenta replicar os reflexos e formas dos institutos do machismo e patriarcado sobre as mulheres.

Dessa forma, os movimentos femininos cientes das variadas formas da atuação do machismo à sociedade, vem incansavelmente tentado derrubar esses sistemas através de movimentos sociais, que visam noticiar, denunciar, coibir e chamar a atenção do ordenamento jurídico para que sejam criados mecanismos legais que legitimam o escopo da luta feminina frente a sociedade.

Nesta senda, ao passo que se verifica o número crescente de mulheres que tornam vítimas das variadas formas de violência doméstica, o ato cruel ganha visibilidade negativa sobre o olhar social, de modo que grupos vão às ruas manifestar sua indignação e rogar por justiça.

Ao passo que tais movimentos tomam considerável repercussão é que a política pública regulatória entra em ação, da forma a ser abordada a seguir.

POLÍTICAS PÚBLICAS

As políticas públicas surgiram em meados do século XX nos Estados Unidos, na seara acadêmica e de conhecimento, estudando sobre a ação dos Governos, acerca daquilo que o Estado tinha a obrigação ou não de fazer.

No que concerne a política pública no governo esse instituto surgiu durante a Guerra Fria, como mecanismo utilizado para tomar decisões. O pioneiro desta política nos Estados Unidos foi Robert McNamara que contribuiu para a criação da RAND Corporation, a organização não-governamental custeada por fundos públicos, considerada a vanguardista dos "think thanks".

Considera como os fundadores das políticas públicas, a saber: Laswell, Simon, Easton e Lindblom. Este primeiro, ocorreu nos anos 30, tencionando adaptar a sabedoria científica e acadêmica com a elaboração empírica dos governos, bem como criar diálogos sobre interesses governamentais entre cientistas sociais.

Para Celina Souza, pode-se resumir o que seja política pública como o campo de conhecimento que busca, ao mesmo tempo, "colocar o governo em ação e/ou analisar essa ação e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações". Em outras palavras, o processo de formulação de política pública é aquele através do qual os governos traduzem seus propósitos em programas e ações, que produzirão resultados ou mudanças desejadas no mundo real.

Dessa forma, para elaborar uma política pública, far-se-á necessário dividi-la em alguns passos, a saber: Identificação do Problema, Formação da Agenda, Tomada de Decisões e Avaliações.

IDENTIFICAÇÃO DO PROBLEMA

A identificação do problema parte da análise de situações que afetam de algum modo a vida das pessoas, fazendo com que estas exteriorizem tal consternação, o que podemos inserir aqui o intuito dos movimentos sociais, adequando ainda mais no presente artigo, os manifestos da sociedade feminina frente a violência doméstica.

Todavia, insta frisar que a identificação do problema pode vir a ocorrer de forma paulatina, de modo a chamar a atenção de forma significativa no núcleo social e estatal ou tornar algo cômodo, que é observado, contudo, nada é feito durante certo tempo.

Acrescentando um pouco mais o primeiro passo da política pública ao tema central deste artigo, não se sabe ao certo quando as mulheres começaram a sofrer agressões físicas dentro de suas casas pelos seus respectivos maridos, contudo, Maria da Penha Maia Fernandes, foi uma dessas vítimas de agressões aplicadas por seu cônjuge Marcos Viveros, ele tentou matá-la por duas vezes, a primeira com um tiro nas costas que a deixou paraplégica e a segunda por eletrocussão durante o banho. Com o tempo, Maria da Penha escreveu um livro chamado "Sobrevivi...posso contar" esta obra revela todas as agressões sofridas por seu marido, assim, Maria entrou em contato com o Centro para Justiça e o Direito Internacional (CEJIL-Brasil) e Comitê Latino-Americano do Caribe para a Defesa dos Direitos da Mulher (CLADEM-Brasil) que repassaram o caso em forma de petição em face do Estado brasileiro acerca da impunibilidade à violência doméstica sofrida para a Comissão Interamericana de Direitos Humanos da Organização dos Estados Americanos.

Nesta senda, ficam incumbidos de atentar-se aos problemas públicos, os chamados atores, que são os agentes, os partidos políticos e as organizações não governamentais. Entretanto, alguns usam desse problema para “beneficiar- se” ou sejam, tocam na "ferida" social para ganhar votos, direciono tal fato aos candidatos de partidos políticos que usam os problemas sociais como forma de plano de governo, caso eleito, trabalha para sanar o problema formando a agenda, tópico a ser tratado a seguir, caso não eleito o problema permanece à deriva.

FORMAÇÃO DE AGENDA

A agenda é a fase do processo de políticas públicas que seleciona os problemas identificados que carecem de mais atenção e a partir disso planeja a solução destes da seguinte forma: Estudando o problema identificado, de modo a ressaltar seu local de atuação e os motivos que implicam sua existência; avaliando o custo-benefício de saneamento de tal problema, bem como se há recursos à disposição; avaliando a necessidade de implementação da política através de possível mobilização social quanto ao problema.

Ou seja, a formação de agenda ocorre quando os atores reúnem para discorrer acerca dos problemas que chamaram a atenção, a partir daí, passa-se a estudar a possibilidade de saná-los.

Nesta linha, para que um problema social seja inserido na Agenda Governamental não basta apenas a discussão entre os atores, mas também é necessário que haja dados que comprovem o nível de tal problema e se houve projeto anterior que trouxe benefícios, tais como solução para encerrar o problema.

Assim sendo, após adentrar ao tema central deste artigo no presente tópico para melhor visualização do que vem sendo discorrido, após identificar que mulheres sofriam agressões físicas e verbais de seus cônjuges, e Maria da Penha resolveu relatar os acontecimentos através de livro e contato com entidades internacionais, em 2001, a Comissão Interamericana no informe 54 2 condenou o Estado brasileiro por omissão, intolerância e negligência no que concerne à violência doméstica contra as mulheres. Com isso, Marcos Viveiros foi preso em 2002, e as ONG’s Advocacy, Agende, Cepia, CFMEA, Cladem/Ipê e Themis apresentaram uma proposta exigindo a necessidade de originar uma lei que condenasse a violência doméstica contra pessoas do sexo feminino.

Observar-se-á que após uma "pressão" as entidades chegaram ao consenso que era de suma importância criar um mecanismo legal que evitasse a propagação das agressões, bem como encarcerou um cidadão que estava impune há anos, e por fim é notável que apenas a identificação do problema não é eficaz para levá-lo adiante.

FORMAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Após identificação dos problemas e formação da agenda é dado o momento para iniciar os trabalhos no tocante a elaboração de mecanismos para sanar os problemas evidenciados.

Sendo assim, a fase de formulação de políticas públicas é o momento em que são discutidos pelos atores os métodos definidos na fase da agenda.

Neste interim, os atores analisam e conversam sobre suas preferências de instrumentos, bem como expõem o conhecimento adquirido acerca do método e como ele contribuirá para sanar o problema. Contudo, analisar-se-á ainda a viabilidade deste mecanismo na seara política, financeira e técnica, e os riscos que adoção deste instrumento pode trazer, sendo essencial escolher o menos nocivo e eficaz para os interesses sociais.

Trazendo nosso exemplo base à baila, após ONG’s e entidades pressionarem o Brasil a reconhecer que era necessário criar uma lei que punisse e evitasse a violência doméstica contra a mulher, este assunto foi encaminhado ao governo federal, mais precisamente à Secretaria Especial de Políticas as Mulheres, criando um grupo de pessoas, maioria delas representantes de demasiados ministérios brasileiros (podendo considerar como atores) que chegassem ao consenso de elaborar um projeto de lei e repassar ao Congresso Nacional.

Todavia, o presidente da época Luiz Inácio Lula da Silva, realizou diversas audiências, tencionando planejar um texto cheio de instrumentos que coibissem e repudiassem a violência familiar e doméstica contra a mulher no âmbito brasileiro. Tendo como as principais ideias sugeridas pelos atores a criação de um Juizado Especial de Violência Doméstica e Familiar, bem como modificação da Lei de Execução Penal. Código Penal e Processual Penal.

Nota-se que Maria da Penha sofria agressões desde 1980 e conseguiu a ordem judicial para sair de casa depois de anos, bem como a prisão de seu marido apenas em 1991 e mesmo assim este conseguiu a liberdade. Através de seu livro publicado em 1994, algumas ONG’s e entidades governamentais resolveram identificar o problema, formar agenda e políticas públicas, mas tudo isso a partir dos anos 2000, ou seja, mais de 20 anos para iniciar a criação de leis que dessem voz as mulheres para denunciar agressões dentro de casa, no âmbito familiar.

TOMADA DE DECISÕES

Após os problemas serem devidamente identificados, serem inseridos no rol das prioridades, a chamada agenda, não obstante discutir sobre a elaboração de técnicas eficazes para sanar os problemas é chegada a hora de decidir dentre as alternativas expostas na formulação, bem como o prazo que se dará para criar por completo a política pública. A partir das escolhas, estas serão inseridas em leis, decretos, normas e demais instrumentos da administração públicas.

No processo de tomada de decisão também é definido se este será aberto ou fechado, escolhendo assim os participantes, assim sendo, caso seja aberto deverá ser estabelecido a participação ou não aos beneficiários, podendo ser tomada via votações ou não. A escolha da forma de votação é de suma importância, haja vista que as formas de decisão podem vir a apresentar adversos controladores da fase da agenda, ocasionando resultados diferentes.

Retornando ao exemplo base a fim de concluir este tópico, foi desenvolvida a Comissão Parlamentar Mista de Inquérito, a fim de contribuir para a implementação da Lei  nº 11.340/2006. Esta CPMI averiguou a violência doméstica contra as mulheres brasileiras, onde concluíram que faltava prioridade política no acareamento da violência contra as mulheres mais desamparadas, como as mulheres negras, indígenas e ribeirinhas. A partir dessa conclusão, foi arquiteta e discutida a elaboração da Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidência da República – SPM/PR a qual possui cooperação dos municípios e estados da federação. Com isso foi criado métodos para satisfazer e sanar o problema que era a agressão à mulher (tomada de decisão), como por exemplo, os Centros de Atendimento à Mulher em situação de violência, Centros Integrados da Mulher, Casas-Abrigos, Casas de Acolhimento Provisório, Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher, Núcleos da Mulher nas Defensorias Públicas, Promotorias Especializadas, Juizados Especiais de Violência Domésticas e Familiar contra a Mulher, Ouvidoria a mulher e assim sucessivamente.

IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA

Após passar pelos trâmites de agenda, formação de políticas e tomada de decisão é chegada hora de transformar as decisões em ações, através da implementação da política pública.

Entende-se que a implementação é a extração de todo o conteúdo discutido e a colocação da possível solução em prática, de forma prévia.

A partir disso, compreende-se que a fase de implementação é o processo onde são observados se determinadas políticas estão contribuindo para o saneamento de certo problema social e se estas precisam de reparo ou atualização para adequa-se a tal situação. Com isso os atores usam de mecanismos, determinados de visões para acompanhar o andamento da política de perto, sendo sua aplicação de "cima para baixo" ou sua reformulação "a partir de baixo".

Trazendo à baila o exemplo base deste trabalho, a Lei Maria da Penha foi sancionada em 07 de agosto de 2006. Partindo do pressuposto que os anos se passaram e novos acontecimentos foram julgados como importantes, foi necessário inserir mais dispositivos de modo que atendesse as novas demandas sociais, como listado no artigo 10-A da referida lei que foi incluído pela lei 13.505 de 2017, atribuindo à mulher o direito de atendimento policial e pericial especializado realizado especialmente por servidoras.

AVALIAÇÕES

A avaliação é o último processo da política pública, este possui a finalidade em avaliar se a implementação de determinada política atingiu os resultados e objetivos esperados. Este pode se dar no momento da implementação (fase anterior) ou pós-implementação da política.

Este procedimento não depende de mecanismos de dados próprios, normalmente é um feedback, o governo cria uma espécie de pesquisa de satisfação, colhendo a opinião social, a qual é vista de suma importância para o governo, mesmo ocorrendo falhas ou triunfos.

POLÍTICA PÚBLICA REGULATÓRIA

De acordo com o elucidado acima, foi possível verificar como funciona o passo-a-passo da política pública.

Dessa forma, conforme visto anteriormente as políticas públicas são divididas em searas, quais sejam: Distributivas, Regulatórias, Constitutivas e Redistributivas. A política pública distributiva se define em decisões governamentais que não levam em consideração a escassez de recursos, ocasionando impactos estatais, visto privilegiar de forma individualizada e não coletiva. No tocante a política pública redistributivas, estas alcançam um maior número de pessoas, estabelecendo de imediato as perdas e ganhos da instauração de certa política. Com relação a política pública regulatória, esta atua de forma mais visível socialmente dizendo, visto pairar em grupos políticos e de interesse. E por fim, as políticas constitutivas possuem o condão de definir o papel de cada núcleo social na execução de tal medida criada através da política pública.

E conforme se verifica a política pública regulatória orna em sublime maestria para com o objeto do artigo, visto que através de grupos de interesse que o Estado atribuiu seu olhar atento aos movimentos sociais que têm como escopo denunciar a violência doméstica e seus variados reflexos negativos tanto à vida da vítima, quanto à sociedade em geral.

DO RESULTADO DAS MANIFESTAÇÕES SOCIAIS CONTRA VIOLÊNCIA DOMÉSTICA

Como já discorrido no presente artigo, antes do advento da Lei nº 11.340/2006, uma gama de leis e órgãos foram criados e promulgadas visando coibir a violência contra mulheres e orientá-las em caso de denúncia.

Contudo, com o decorrer dos anos foi se constatando que apenas as medidas já existentes não eram suficientes para erradicar a violência doméstica e punir o agressor, visto que ainda mulheres continuavam a ser vitimadas e os agressores de certa forma impunes.

Dessa forma, os movimentos sociais tiveram que ir além do já visto anteriormente, de modo que grupos feministas, como CEPIA, CFEMEA, CLADEM, AGENDE, THEMIS E ADVOCACI se reunissem para construir um mecanismo legislativo capaz de punir e coibir práticas de violência contra mulheres.

Ou seja, a partir desse momento, verifica-se com mais exatidão que os movimentos sociais não permanecem tão somente em vias públicas, que estes para chegar ao conhecimento dos atores, podem ingressar em diversos espaços, inclusive os legislativos.

Assim sendo, após movimentos sociais realizados por grupos feministas adentarem no Poder Legislativo e demais espaços governamentais, de modo que foi criada a Secretaria Especial de Política para as Mulheres no ano de 2003 e no ano seguinte, em 2004, foi criado em conjunto com os grupos feministas o Projeto de Lei nº 4.559, documento este que tinha como finalidade erradicar, punir e coibir a violência contra mulheres.

Neste espeque, ao passo que o clamor social transmitido através de movimentos sociais no tocante a violência contra a mulher foi identificada como problema pelos atores das políticas públicas, tal problema foi inserido à agenda e que logo em seguida, deu ensejo a formação da política consistida à criação de secretarias de defesa às mulheres, projeto de leis e por fim a promulgação da Lei nº 11.340/2006, popularmente conhecida como a “Lei Maria da Penha”.

Não obstante, como forma de ainda permanecer atendendo os anseios sociais através dos movimentos, o governo mantém as avalições ativas, sendo este passo extremamente importante para a manutenção da política pública, de modo que após a promulgação da Lei nº 11.340/2006 esta veio a sofrer algumas mutações.

No que se refere as mutações sofridas pela referida lei, é sabido que após sua promulgação, a partir da realização de avalições, verificou-se que os magistrados não estavam fazendo uso da legislação, sob a escusa que sua aplicação implicaria em desigualdade, desrespeitando o artigo 5º, caput, da Constituição da República que assevera que "todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza".

Todavia, foi necessária a interposição da Ação Declaratória de Constitucionalidade, também conhecida como ADC 19, fazendo com que após seu processamento e julgamento, fosse declarado pelo Supremo Tribunal Federal a constitucionalidade da Lei nº 11.340/2006, de modo que a aplicação da legislação é totalmente constitucional, logo, os magistrados deveriam fazer uso desta para processar e julgar ações que o cunho versa acerca da violência doméstica.

Nesta senda, após reconhecimento da constitucionalidade da Lei Maria da Penha, tornou-se novamente necessária a produção de avaliações no tocante a execução da referida lei e seus reflexos frente a sociedade, de modo que alguns exemplos de frutos da avaliação serão listados a seguir.

Contudo, no decorrer do advento da lei, foi necessária realizar algumas alterações no dispositivo legal, entendendo que no artigo 5º da Lei nº 11.340/2006 há cabimento para se considerar violência doméstica, o empregador que praticar violência doméstica para com a mulher, entendimento este extraído da Lei Complementar  nº 150/2015.

Nesta linha, a avaliação da política pública que contribuiu significativamente para a elaboração da Lei nº 11.340/2006 rendeu a complementação do artigo 7º, inciso II da referida lei, onde restou reconhecido como violação da intimidade da mulher o registro não autorizado de nudez ou atos libidinosos, quer seja de caráter íntimo e privado, vide inteligência da Lei nº 13.772/2018.

Logo, ao passo que a voz feminina através dos movimentos sociais que denunciavam e repudiavam a violência contra mulheres passaram a ser identificados como problemas, os atores deram início ao tratamento do assunto com a devida seriedade e atenção, resultando à elaboração de secretarias e demais órgãos, e por fim, ensejando a criação da Lei nº 11.340/2006, sendo esta a lei mor que tutela a vida e a integridade física, psicológica, patrimonial, sexual e moral das mulheres vítimas desses males sociais, a qual sofre mutações a cada avaliação tecida sobre sua funcionalidade frente a sociedade e ordenamento jurídico.

CONCLUSÃO

Ante o que restou evidenciado, verifica-se que a resposta ao questionamento tecido no segundo parágrafo deste artigo possui resposta, a saber, é possível sim que um grupo de pessoas que usam as vias públicas para expressar sua consternação e indignação com determinado assunto sejam ouvidos, de modo que o clamo surta o efeito esperado, como visto, através do pedido transmitido através dos movimentos sociais foi criada a Lei nº 11.340/2006 e demais órgãos, que visam coibir, punir e erradicar a violência contra mulheres no Brasil.

Para tanto, restou-se demonstrado que para tal voz social seja vista como relevante, far-se-á necessário demonstrar a sua importância, de modo que este chame a atenção dos atores das políticas públicas, para que o problema seja identificado, bem como seja inserido em uma agenda e transformado em mecanismo estatais e que seja sempre avaliado para após discutir a necessidade de mantê-lo ou alterá-lo, de acordo com as mutações dos pedidos contidos e expressados através dos movimentos sociais.

Assim sendo, no caso concreto, pode-se constatar que os movimentos sociais são de grande valia para a manutenção da sobrevivência das mulheres em sociedade no país, visto que após anos de tanto desmazelo com estas, houve a promulgação de uma lei que a protegessem e após desencadeou o entendimento da Corte Suprema para reforçar que a proteção das mulheres não acarreta de forma alguma desigualdade, tampouco lesa o preceituado pelo artigo quinto da Carta Magna de 1988.  

Assim, entende que os movimentos sociais que trazem consigo temáticas relevantes são indispensáveis para manutenção do ordenamento jurídico e criação de políticas públicas à sociedade brasileira.

REFERÊNCIAS

Ação Direta de Constitucionalidade 19 (ADC 19)

https://www.jusbrasil.com.br/noticias/adc-19-stf-declara-a-constitucionalidade-de-dispositivos-da-lei-maria-da-penha/3016738

PROJETO DE LEI N. 4.559/2004

https://www.congressonacional.leg.br/materias/materias-bicamerais/-/ver/pl-4559-2004

Lei n. 13.772/2018

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Lei/L13772.htm#art2

Lei Complementar nº 150 de 2015

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp150.htm#art27vii

Lei nº 11.340/2006

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11340.htm

CARONE, Renata Rodrigues – "A Atuação do Movimento Feminista no Legislativo Federal: Caso Da Lei Maria da Penha" 2018

https://www.scielo.br/j/ln/a/Qc3SyHMX7tycGfYqVdr3hdp/?lang=pt

ENGEL, Cíntia Liara: "A Violência Contra a Mulher" – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)

https://www.ipea.gov.br/retrato/pdf/190215_tema_d_a_violenca_contra_mulher.pdf

GARCIA, Ronaldo Coutinho. "Subsídios para organizar avaliações dação governamental." Planejamento e Políticas Públicas, Brasília, n.23, p.7-70, jan./jun.2001

WU, Xun, HOWLETT, Michael e FRITZEM, Scott - "Guia de Políticas Públicas: Gerenciando Processos".

Revista de Sociologia e Política V. 21, Nº 48: 101-110 DEZ. 2013 – A implementação de Políticas Públicas: Perspectivas Analíticas.

https://www.scielo.br/j/rsocp/a/zpwj63WjFbZYVkSXgnXDSjz/abstract/?lang=pt

 *CINARA LUISA SOUZA VENTURA

 

Bacharel em Direito pela Doctum – Campus, João Monlebade/MG.

Pós-Graduada em Advocacia Criminal pela Escola Superior de Advocacia (ESA/MG).

Pós-Graduanda em Mercado Financeiro e de Capitais pela PUC Minas.

Advogada atuante desde 2019.

Membra da Comissão de Promoção de Igualdade Racial e Diretos Humanos da OAB/MG Subseção João Monlevade/MG.

Membra da Comissão de Promoção de Igualdade Racial da OAB/MG Seccional de Minas Gerais.

Membra da Associação Mulheres em Ação de João Monlevade/MG

Nota do Editor:

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