Autor: Marcelo de Moraes (*)
Em 2020 vivenciaremos mais um processo eleitoral como maior expressão do axioma democrático conquistado pela sociedade brasileira. Neste ano, as eleições terão dimensão municipal; assim, no primeiro domingo do mês de outubro os mais de 5.570 municípios brasileiros, por meio de seus eleitores locais, elegerão seus representantes aos cargos políticos de vereador, vice-prefeito e prefeito.
Conquanto não seja o escopo deste artigo, divagar acerca dos dois sistemas adotados pelo nosso sistema eleitoral torna-se fundamental à compreensão adequada do conceito, conteúdo e alcance do instituto jurídico-eleitoral do sistema proporcional, revelando-se como profícua à percepção do efeito da novidade introduzida neste; esta sim constituindo o objeto deste trabalho.
Por prólogo, a República Federativa do Brasil adota dois distintos modelos de sistema eleitoral, quais sejam o da representação majoritária e o da representação proporcional, conforme adiante explicitado.
O sistema de representação majoritária ou sistema eleitoral majoritário é aquele adotado para as eleições destinadas aos cargos de Senador da República, Presidente da República, Governadores e Prefeitos, recendo regulação pelo art. 105 do Código Eleitoral e art. 6º da Lei Geral das Eleições (Lei 9.504/97). Neste sistema, prevalece o número de votos válidos ofertados ao candidato registrado por partido político. Aqui, atribui-se maior importância ao candidato e não ao partido político pelo qual é registrado.
Já o sistema de representação proporcional ou sistema eleitoral proporcional é aplicado às eleições para Deputado Federal, Deputado Estadual e Vereadores. Neste, sobreleva-se o número de votos válidos atribuídos ao partido político, pois ao votar na legenda, faz-se a escolha por partido. O Código Eleitoral (Lei 4.737/65), mediante seus artigos 106 e seguintes, explica como se chega ao número de votos válidos, bem como define, através dos instrumentos dos quocientes eleitoral e partidário, a metodologia aritmética própria ao cálculo necessário para distribuição das vagas em disputa aos candidatos.
Concluída a singela digressão, importa frisar que neste artigo nos atentaremos ao sistema de representação proporcional, em detrimento do sistema de representação majoritária, porquanto neste o instituto jurídico-político-eleitoral das coligações subsiste, embora preservando-se os contornos que lhe são, taxonomicamente, peculiares, a prescindir, portanto, de qualquer análise mais acurada.
Contudo, o sistema proporcional sofreu substancial mudança, no que tange à vertente programática, visceral aos anseios dos dirigentes partidários, do fenômeno político das coligações partidárias, enquanto elemento político-partidário, de natureza suprapartidária, dotado de especificidade e temporalidade existencial, dirigido à estruturação de determinado prélio eleitoral, operando-se segundo desígnios firmados pelos diretórios partidários das regiões interessadas na circunscrição eleitoral (art. 86 do Código Eleitoral).
Dessa maneira, expõe-se o cerne deste artigo: a mudança relevante avinda da minirreforma implementada pela Emenda Constitucional nº: 97/2017, fundamentalmente a nova redação conferida ao §1º do art. 17 da Constituição Federal.
Como é sabido, o caráter dinâmico do Direito, enquanto ciência, propõe uma constante alteração normativa, considerando-se o sistema ontologicamente positivista. Todavia, o ramo do Direito Eleitoral possui uma particularidade geradora de um influxo atípico, pois a mutabilidade experimentada nesta seara não é oriunda da genuína ductibilidade social, a acoroçoar a alteração da legislação em decorrência de um processo superação ou modificação da concepção da sociedade acerca de determinado tratamento jurídico conferido a certa matéria.
No Direito Eleitoral, as iterativas mudanças legislativas não refletem, em sua inteireza, ressalvados alguns casos pontuais, o surgimento de um novo entendimento sobre a disciplina ou a estrutura jurídica conferida a determinada relação, posto que nesta área preponderam as concepções e interesses delimitados pelos legisladores, transfigurando-se a gênese e a essência do processo legislativo a prevalecer as conveniências circunstâncias derivadas do tratamento jurídico que se pretende aplicar a certo aspecto do arcabouço jurídico que constitui o sistema eleitoral brasileiro, de modo que torná-lo, por força de um movimento de hipertrofia da função legiferante e do seu produto, a lei, carente de concretização jurídico-instrumental, caracterizando-se como função simbólica – como afirma o professor Marcelo Neves -, que, não raro, ignora a consciência formada e aspirada por organizações sociais envolvidas criticamente na realização de valores proclamados pela Constituição, voltados à depuração e ampliação da cidadania.
Volvendo-se à temática principal, a Emenda Constitucional 97, de 04 de outubro de 2017, cuja ementa, de proêmio, explicitou o objetivo de desvanecer a figurada das coligações partidárias da conjuntura do sistema eleitoral proporcional, concretizou tal desiderato logo no seu primeiro artigo, o qual consubstanciou a nova redação dada ao §1º do art. 17 da Constituição da República, que, doravante, passou a reger-se pela seguinte redação:
"Art. 17. (...)
§ 1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna e estabelecer regras sobre escolha, formação e duração de seus órgãos permanentes e provisórios e sobre sua organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações nas eleições majoritárias, vedada a sua celebração nas eleições proporcionais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária."
Preponderante esclarecer que aludida emenda, consoante se infere de seu art. 4º, entrou em vigor na data de sua publicação. Todavia, consabido que o regime de eficácia das normas jurídicas que alterem o processo eleitoral possui tratamento específico, em ordem a obstar a sua aplicabilidade ao pleito eleitoral que ocorra em até um ano, a contar do início da vigência da legislação que inovou na ordem jurídica do sistema eleitoral, conforme estabelece o art. 16 da Constituição Federal, consagrador do postulado da anterioridade da lei eleitoral. A norma em esteio, que tem como principal destinatário o Poder Legislativo, adstringe-se, em seu sentido teleológico, ao resultado ético-jurídico de impedir a deformação do processo eleitoral mediante modificações que, casuisticamente introduzidas pelo Parlamento, culminem por romper a necessária igualdade de participação dos que nele atuam como protagonistas relevantes (partidos políticos e candidatos), vulnerando-lhes, com inovações abruptamente estabelecidas, a garantia básica de igual competitividade que deve sempre prevalecer nas disputas eleitorais.
Inegavelmente, a constituição de regime coligacional pelas agremiações partidárias, que traduz figura jurídica derivada dessa coalizão transitória e assume perante os demais partidos e coligações, os órgãos da Justiça Eleitoral e, também, os eleitores, natureza de superpartido, repercute direta e imediatamente no âmbito do processo eleitoral, a justificar, dessa forma, a incidência do princípio da anterioridade da lei eleitoral, não se excogitando de qualquer possibilidade de aplicação inaugural nas eleições de 2018, de maneira a observar-se o interregno ano de inaplicabilidade.
Consequentemente, considerando-se a sistemática nacional de realização de eleições a cada biênio, distinguindo-se, apenas, pela circunscrição de implementação, tendo como corolário a especificidade dos cargos a serem preenchidos, o primeiro prélio eleitoral programado para ocorrência após o exaurimento da suspensão de eficácia das modificações promovidas pela Emenda Constitucional nº: 97/2017, como sói ocorrer em matérias de profunda mudança, é justamente as eleições municipais deste ano (2020), mantendo-se a tradição astuciosa do Congresso Nacional de utilizar as eleições municipais como 'laboratório inaugural' para implementação de medidas legislativas que afetem diretamente o comportamento político-partidário das agremiações e candidatos, concentrando a disciplina supressiva ou mais gravosa ao modo de elegibilidade à esfera municipal.
As coligações partidárias foram efetivamente praticadas no Brasil entre 1950 e 1962. Com a entrada em vigor do Código Eleitoral de 1965 (Lei n. 4.737), vigente até hoje, a norma originária do art. 105 chegou a proibir expressamente as alianças partidárias no sistema proporcional.
Essa norma foi alterada vinte anos depois, pela Lei n. 7.454, de 30/12/1985, que passou a admitir a formação de coligações nas eleições para deputado federal, estadual e vereador.
Desde 1997 o processo eleitoral brasileiro é regido, basicamente, pela Lei n. 9.504 (30.9.1997), que não apenas consolidou a matéria referente às coligações partidárias como lhe deu maior alcance, definidos os seus contornos jurídicos.
Nos termos da legislação, as coligações são instituições jurídicas autônomas, distintas dos partidos que as compõem e que a eles se sobrepõem temporariamente, adquirindo capacidade jurídica para representá-los, mesmo judicialmente.
A partir da prática política, as coligações obtiveram reconhecimento constitucional até o advento da EC 97/2017, identificadas, desde a legislação ordinária, como conformações políticas temporárias, decorrentes da aliança partidária formalizada na Justiça Eleitoral entre dois ou mais partidos políticos para concorrerem, de forma unitária, às eleições proporcionais ou majoritárias e, com isso, maximizar a possibilidade de êxito, que não seria o mesmo se concorressem isoladamente.
Contudo, foi exatamente a prática política responsável pela extinção da coligações proporcionais do cenário eleitoral pátrio, tendo como razão subjacente as constantes críticas da doutrina especializada e dos organismos sociais engajados na análise do comportamento político-partidário nacional, em ordem a legitimar a promulgação da Emenda Constitucional 97/2017, porquanto presente a transfiguração do desiderato precípuo responsável pela origem e sustentáculo das conformação de coligações partidárias, ao passo que enrevesada a satisfazer o insopitável interesse de formação de grupos fictícios, desprovidos de identidade ideológica ou sério compromisso político de coalizão.
Diversos estudiosos operadores do Direito Eleitoral deblateravam-se ao instituto as coligações partidárias. Assim, azado evocar a posição de Odyr Porto e Roberto Porto, que há tempos questionam o motivo da subsistência deste engendramento político: 'não obstante as objeções a elas opostas, máxime no tocante às eleições proporcionais, porque desfigurariam ideologicamente os partidos, e ainda porque, na prática, frequentemente se apresentariam desvirtuadas, favorecendo as chamadas 'legendas de aluguel', continuam admitidas no nosso ordenamento jurídico.'
Com a concretização da vedação à formação do regime coligacional nas eleições proporcionais, o pleito eleitoral deste ano reservará uma experiência incomum – inédita deste os albores da redemocratização (1988) -, tanto aos partidos políticos e candidatos, quanto aos eleitores, tendo em vista que os efeitos vedatórios imporão a obrigatoriedade de que cada partido, mesmo que integrante de coligação formada no sistema majoritário, promova a candidatura de seus filiados ao cargo de vereador de forma individualizada e isolada, ou seja, não mais no habitual modo de registro coletivo inerente ao regime de coligações, e, destarte, assumindo diretamente a responsabilidade quanto à observância das normas eleitorais próprias do sistema eleitoral proporcional, tais como: quantidade de candidatos (art. 10 e §1º, Lei 9.504/97), cláusula de reserva de cota por gênero (§3º do art. 10 Lei 9.504/97), propaganda eleitoral (art. 37 e seguintes da Lei 9.504/97), cálculos de quociente eleitoral e partidário (art. 106 e seguintes do Código Eleitoral) e etc.
Ademais, a Resolução nº: 23.609/2019 do TSE já contempla os efeitos irradiados pela novel norma constitucional, suplantando o cipoal oriundo da permanência da previsão de admissibilidade nas leis 4.737/65 e 9.504/97, malgrado cediço que a superveniência de mudança constitucional não torna inconstitucionais as leis com ela incompatíveis; na verdade, o que há é uma revogação (Min. Paulo Brossard, ADI 2/92); e ainda, a incompatibilidade vertical superveniente de atos do Poder Público, em face de um novo ordenamento constitucional, traduz hipótese de pura e simples revogação dessas espécies jurídicas (Min. José Celso de Mello, ADI 7/92). Neste atributo, o art. 4º da referida resolução prescreve que: é facultado aos partidos políticos, dentro da mesma circunscrição, celebrar coligações apenas para a eleição majoritária.
O ponto mais tormentoso, por prognose e empirismo, mormente nos pequenos municípios, a despeito de assegurar-se a estes o benefício expansivo atinente ao número de candidatos na equação relacionada ao número de vagas a preencher (§1º do art. 10 da Lei 9.504/97), será, indubitavelmente, o cumprimento da cláusula da reserva de gênero no ato de requerimento de registro de candidatura às eleições proporcionais.
O espectro do equacionamento necessário poderá implicar a imperiosa redução forçada circunstancial do número de candidaturas lançadas pelos partidos políticos, ao passo que a ausência de postulantes de determinado gênero importará na exclusão ou impossibilidade de habilitação à candidatura de candidatos de outro gênero, de maneira a satisfazer o imperativo legal, cuja inobservância gerará indeferimento do registro de candidatura.
Contrapondo-se à dificuldade emanada da mandatória satisfação da cota de gênero pelos partidos políticos, sem o benefício adventício – muitas vezes premeditadamente arquitetado – da conjuminância resultante da conformação da coligação proporcional, exsurge a potencial simplificação da sistêmica de atribuição das vagas aos eleitos, conforme apuração do quociente eleitoral e consequente cálculo do quociente partidário, cingindo-se, agora, exclusivamente aos votos obtidos pela legenda, conforme ordem de votação nominal, devendo-se, ainda, observar-se a cláusula de barreira prevista no art. 108 do Código Eleitoral, habilitando-se, assim, somente o candidatos que obtiverem votação equivalente, no mínimo, a dez por cento do quociente eleitoral.
O cálculo concernente às sobras (art. 109 do CE) desvelará multiplicidade concorrencial, tendo em vista que a ausência de coligações no prélio proprocional gerará aumento do número de postulantes, uma vez que diversos partidos apresentarão média hábil à concorrência pelos lugares remanescentes.
Por este prisma, denota-se um dos principais benefícios proporcionados pela elisão do monstrengo jurídico-político – por degeneração de uso com desvio de finalidade, não pelas primícias de sua concepção -, diante das sucessivas deturpações de sua finalidade precípua no decorrer dos anos, das coligações partidárias proporcionais, despojadas de legitimidade concernente à comunhão político-ideológica, mas sim alinhavadas, de afogadilho, muitas vezes na iminência do encerramento da fase pré-eleitoral; qual seja: a clareza transmitida ao cálculo do quociente partidário, favorecida pela primazia da lista nominal constituída apenas por candidatos integrantes de um único partido, aproximando-se, assim, da necessária concretude à vontade popular, notadamente com o efeito secundário do voto praticado pelo eleitor no sistema de representação proporcional, isto é, o ingresso abstrato deste, enquanto voto válido, na identificação dos quocientes eleitoral e partidário, transparecendo o atributo que o particulariza perante a dicotomia com o sistema majoritário.
No entanto, sem qualquer laivo de dúvida, o mais operativo e aguardado efeito projetado com a vedação à celebração de coligações no sistema proporcional é a valorização do sistema político-partidário, vinculando-se a apenas uma agremiação partidária, combatendo-se, a fortiori, o anatematizado fenômeno da fragmentação partidária na política brasileira, a ensejar, de tal sorte, fortalecimento do princípio da representação proporcional ou representação proporcional, insculpido no art. 45 da Constitucional Federal, que ao se coadunar com a efetividade conquistada pela norma impositiva da fidelidade partidária (artigos 25 e 26 da Lei 9.096/95 e Resolução 22.580/2007 do TSE), corrobora a uníssona jurisprudência do TSE, no sentido de que o mandato pertence ao partido. A propósito, o próprio TSE emitiu, entrementes, nota explicativa que enunciava: " (...) deve-se, antes, saber quais foram os partidos políticos vitoriosos para, depois, dentro de cada agremiação partidária que conseguiu um número mínimo de votos, observar quais são os mais votados. Encontram-se, então, os eleitos. Esse, inclusive, é um dos motivos de se atribuir o mandato ao partido e não ao político".
De mais a mais, preponderante consignar que o tema da fidelidade partidária não surgiu para tutelar os partidos políticos, mas para tutelar a vontade popular, a vontade do eleitor sufraga nas urnas.
Por epílogo, a proibição de celebração de coligações partidárias no sistema de representação partidária, a ser implementada no pleito deste ano, reserva a expectativa de que com aniquilação da fragmentação partidária evanescente, destituída de coesão ideológica e ontológica, enviesada pela veleidade proterva em que se camuflava,já que as 'legendas de fachada atendiam a interesses estratégicos de dirigentes partidários, sendo a coalização circunstancial mero simulacro instrumental para consecução vantagens eleitoreiras sob o pálio da legislação outrora vigorante; promova-se, finalmente, maior estreitamento da multifacetada relação tridimensional constituída entre partido-candidato-eleitor, conferindo, por consectário, mais transparência e segurança ao processo eleitoral brasileiro, que representam fatores de preservação da ordem democrática e que constituem elementos de concretização da ética republicana, por cuja integridade todos, sem exceção, devemos velar, notadamente aqueles investidos em funções no aparelho de Estado, qualquer que seja a dimensão que se projetem.
* MARCELO DE MORAES
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